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房地产市场何处去(二)

  开发商囤地不是住房用地短缺的主要原因

  有人说,计划供应的住房用地指标并不少,是开发商囤地才造成住房用地短缺。但是,据国土资源部调查,截至2004年年底,全国有闲置地26.37万公顷,其中因权属纠纷、动迁困难、规划变更等政府工作原因批而未供的占51%,开发商囤地的只占27.3%。开发商囤地的原因,一是房价涨得快,即时开发不如延期开发,延期开发不如不开发获利更多,所以囤地;二是拿地时楼面价高,遇到房价下降的预期,为了避险也就囤而不开发。为消灭闲置地,近年政府做了大量工作,对囤地的开发商采取罚款、限期开发、逾期收回等行政措施,但即使全部生效,也不能改变住房用地短缺的基本形势。要有一个平稳的土地市场,才能从根本上解决开发商囤地问题。

  大规模建设保障房不能降低地价、房价

  为解决广大城镇中低收入居民的住房问题,从2008年起,政府启动了大规模的保障性住房建设,并对保障房采取划拨供地、减免税费等措施以降低成本。国家计划“十二五”期间要新建3600万套保障房,覆盖率达到20%左右。如此大规模的保障房入市,提高了总体的房地产开发投资和房屋销售面积,肯定能拉低住房的平均价格,但是,这并不能降低普通商品房的价格。

  一是因为保障房建设挤占了普通商品房的用地指标。国土资源部对保障房用地的态度是优先满足、应保尽保。2010年以来还增加了城镇村建设用地指标,并且明言要增加普通商品房土地供应,但是,规定的城镇村建设用地指标在扣除保障房等用地指标后,还有多少能用在普通商品房用地上,能否满足普通商品房建设的需要呢?这就很难说了。普通商品房供地不足,价格还会上涨。

  二是为了吸引开发商参与保障房建设,许多地方采取出让商品房用地配建保障房的办法。建造保障房利润薄,开发商自然会把建造保障房所减少的利润加到商品房头上,从而抬高商品房的价格。

  而且,各地对保障房的供应对象都有严格限制。刚进城的外来人口、农民工、刚毕业的大学生纳税或交社保费不到一年就不能申请公租房,收入超过保障房的供应标准、但又买不起商品房的“夹心层”的住房需求也不能解决。所以,现行政府援助与市场供给的住房配置制度并不能降低地价,也不能做到“无缝衔接”“全覆盖”解决全体居民“住有所居”的问题。

  降低地价要靠开放竞争、城乡统一的土地市场

  以上分析说明:地价高涨的根本原因是政府垄断房地产土地供应。那么,降低地价的治本办法就是在制度上重塑房地产市场,破除政府对土地供应的垄断,让集体土地(建设用地使用权)入市,建立城乡统一、开放竞争的地产市场。城镇居民和开发商可以按照他们预期的住房需要寻找所需土地,且有众多的土地供应者向他们供应土地,通过竞争使地价、房价日益趋向供需平衡的均衡价格。这样,土地价格才会(自然会)回归到真实反映其稀缺程度的价格水平。

  中央已经看到这一步。2007年中共十七大报告就提出“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系,发展各类生产要素市场,完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”。

  2008年中共十七届三中全会又重申“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。2011年“十二五”规划纲要也把“促进……生产要素在城乡间自由流动……完善城乡平等的要素交换关系……逐步建立城乡统一的建设用地市场”作为“十二五”期间要完成的任务之一。

  为此,需要修改《土地管理法》和《物权法》,赋予集体土地设定和处分建设用地使用权的权利;赋予农村宅基地使用权人处分(出租、出让)其宅基地使用权的权利;修改《土地管理法》第43、第63条,让集体土地也能进行非本集体成员所需的非农建设;修改《宪法》“城市的土地属于国家所有”的条款,使城市建设规划区内的集体土地(包括城中村土地)也能参与城镇住房建设。

  修改这些法律条款也意味着使所谓小产权房合法化。小产权房能够向农民工、外来人口和所谓“蚁族”提供政府未能提供的廉租房、廉价房,能够降低房价,其作用已广为人知,反过来也证明了建立开放竞争、城乡统一的房地产市场的可行性和必要性。

  调整并减少房地产开发、交易环节的税费

  现在的房地产开发交易有11项税、57项费,税费占房价的比重一说是20%~30%,一说是15%左右,无论哪种统计口径,税费总是房价的重要组成部分。

  细究税费的内容,据一份《房地产开发项目报批报建费用明细表》,可以发现税费重复征收和苛捐杂税太多,而且重开发、交易环节,轻保有环节。最近传来好消息:财政部准备对房地产交易环节征收的税种进行简并,并逐步推开房产税。这个消息绝好,可能降低交易环节税负,从而降低房价,希望尽快实行。

  另外,各种收费也应当及早清理。费是政府对房地产投入资金、劳务、工本等的补偿,不能指望从收费中赚钱。现在税费重复征收十分严重,如既收土地使用税,又收土地使用费;既收耕地占用税,又收耕地占补平衡费(或称土地开发费)、新菜地建设基金;既收城市维护建设税,又收水、电、气、热的各种增容费、市政配套费;既收固体垃圾排放费,又收垃圾托管费。有些收费定价过高,如购买地形图开支,要降下来。

  总之,要使房价降下来,还需要按正租、明税、清费的原则对房地产的税费进行清理。

  重塑房地产市场可能遇到的风险

  1.冲击耕地保护的风险

  构建城乡统一、竞争开放的房地产市场可能的风险之一是冲击耕地保护。许多人反对集体土地进入房地产市场也是顾虑耕地会保护不住。其实,这是过虑了。

  面临住房供应严重不足的形势,一旦开放集体土地进入房地产市场,肯定会出现蜂拥入市建房的情况。但是,这种情况不会持久。市场自有市场的调节规律,在住房建设接近供需平衡时,建房占地自会放缓,以至停止。

  集体土地建房是否必然大量占用耕地?在城镇常住人口年年增加,城镇规模年年扩大,而且在城市还有集聚效应时,城市扩张定然采取“摊大饼”的方式,所以,无论国家建设还是集体建设,占用一些耕地是必然的。然而,农村中有大量空闲宅基地、破产闲置或低效利用的集体建设用地,只要确权,赋予集体土地的建设用地使用权、宅基地使用权等可以入市流转的权利,这些土地自会按照市场需求,用于住房建设,不需占用耕地。而且城镇房价降低,农民工可以举家进城定居,农村可以腾出更多的宅基地来建租赁房、商品房。再说,征收耕地占用税和加强规划管理,也可以调控集体土地的建房活动,使集体土地建房占用耕地不至于失控。不过,现行的规划方法得改:一则规划不能以严格保护耕地、严格控制建设用地为目标,而要以统筹协调耕地保护、住房建设和生态建设的土地需求为目标;二则规划方法得改,不能再做指标分配式的规划,要改做公众参与式的规划。现行指标分配式的规划貌似严格,但脱离实际,得不到实施,起不了规划调控的作用。

  2.减少地方财政收入的风险

  构建城乡统一、竞争开放的房地产市场,政府就不需要征这么多地来建设保障房、商品房。地价降低,土地出让金也随之降低,这样一来,肯定会减少政府的出让金收益。目前,地方政府对土地出让金的依赖已如此之深,城市基础设施建设、土地整治、水利建设、教育基金等都要靠土地出让金收益支付,还有上万亿元的地方债指望用土地出让金偿还,减少出让金收益肯定会危及地方财政收入。这是政府反对集体土地入市的主要原因,也是政府要求分配集体土地增值收益、要求农民集体补交出让金以换取小产权房合法性的呼声四起的原因。

  然而,无论根据马克思地租学说,还是根据市场经济理论,只要允许集体土地进入房地产市场,土地开发收益就应当归土地所有权、使用权人所得,政府没有站得住脚的理由要求从中分一杯羹。政府可以征收与国有土地同样的税收来募集财政收入,却没有理由要求分享集体土地的开发收益。

  所以,要避免减少地方财政收入的风险,需要推进以取代“卖地财政”为目标的财税制度改革,调整涉地税费,征收房地产税,为地方政府建立起与其事权相匹配的、稳定的税源。这也是重塑房地产市场必须同步实施的一项改革。

  (原载财新《中国改革》2013年第2期)

      (连载完)

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