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从垄断到平权(二)

  垄断同盟的强大性

  不但普通民众、中小企业能感受到垄断对经济和社会的危害性,恐怕连垄断者、寡头们自己都知道这一点。在那些长期深受垄断困扰的经济体当中,并不缺乏对垄断的批评之声,但是,垄断者往往会结成同盟,而且这种同盟一旦结成,就会越来越强大,以极力抵制各种破除垄断的力量。

  垄断者、寡头们自己会结成内部同盟。在一个权利获得保障的社会里,具有相同利益的群体结成利益同盟、形成利益集团没有什么不正当的,但令人忧虑的是,垄断利益同盟由于攫取了足够的垄断租金,只要拿出其中一小部分来游说政府、影响社会,就可能改变社会均势,从而使垄断变得长期化、合法化。

  一些发展中国家在经济起飞的时候,政府推行本土产业扶持政策和进口替代政策,那些获得政府资源注入和资金注入的本土企业,会尽量使政府支持长期化。如果国家的产业体系和贸易体系开放程度不够或者开放进度太慢,本土企业的竞争意识和竞争能力不能及时提高,这些企业就会逐渐养成吃优惠政策的习性,并使这种优惠垄断化。他们容易结成垄断同盟,形成强大的与政府讨价还价的能力,政府甚至被绑架。继而垄断同盟会不断向非贸易部门和资源性领域扩张,高度扭曲资源配置和严重窒息经济活力。

  国有企业群体更容易形成垄断同盟,国有企业在很多时候可以优先获得国家分配的资源和资金、排斥平等竞争和优胜劣汰,但由于国有企业从国家手里拿走任何东西都不存在国有资产流失问题,即使这些资源和资金被低效地使用和无谓地浪费,也是“肉烂在锅里”,所以难以受到追究。同时,国有企业手里有一张绝好的牌,就是国有企业的职工群体,这个群体也可以加入到垄断同盟的行列中去。国有企业职工与国有企业高管有利益冲突的地方,但更有利益一致的地方,大家分食垄断租金,这就是最大的共同利益。因此,在许多经济体当中,国有企业职工的工资福利都明显好于私人企业,这并不是因为国有企业的效率更高,而是因为国有企业通过强化利益同盟得到的垄断租金更多,普通职工也参与分羹。

  不光社会主义国家的国有企业是这样,资本主义国家的国有企业也是这样。20世纪80年代,时任英国首相撒切尔夫人大力推行国有企业的私有化,在很大程度上就是要破除盘踞在英国的包括国有企业职工在内的国有企业垄断同盟。那时,国有企业工会具有很大的势力,不断向政府要价以维护和强化不合理的既得利益,但是,这种垄断同盟严重损害了英国的竞争力,所以铁娘子才忍无可忍,断然改革。数年前,小泉纯一郎任日本首相时,对日本邮政等国有企业实施了改革,那时,日本邮政的职工和高管结成的利益同盟也非常严重,而垄断造成的效率低下、排斥竞争也早已为社会所诟病。所以,不管是社会主义国家还是资本主义国家,消解垄断同盟、破除垄断结构,都是一项十分棘手但又时常会碰到的任务。

  最强大的垄断同盟当然是垄断者、寡头们与政府结成同盟,这就是前面所论述的垄断与权力联姻。政府权力可以通过强制力量获得税收,垄断者和寡头们可以明目张胆或者瞒天过海地获得垄断租金,如果这两个最重要、最稳定的现金流都流到一个同盟体当中,这个社会一定会非常扭曲、失衡。许多落入中等收入陷阱的经济体,恰恰是这样的情况。这个同盟中的政治权力者和经济垄断者,可以相互反哺,因此非常强大,同时不必通过生产的扩大和生产率的提升来获利,而是热衷于直接非生产性寻利活动,导致经济资源浪费在无助于生产效率提高和全球竞争力提升的无谓行为中,社会的创新精神和创造动能会受到压抑,对经济增长的可持续性将构成严重伤害。更重要的是,这样的垄断同盟能够便利地占据经济领域之外的许多资源,如政治资源、教育资源、传播资源、文化资源、卫生资源,以及其他重要的公共资源,形成赢家通吃的格局,强化赢家更赢、输家更输的马太效应,社会两极分化就会加剧,社会流动性就会受阻,不但会出现很多的“官二代”“富二代”和“贫二代”“农二代”,也可能出现“政二代”和“垄二代”,“二代化”继而演变为“三代化”“代代化”,子子孙孙,无穷匮也。一个“二代化”的社会,是一个很糟糕的社会,将缺乏前进和进步所必需的活力和希望,会导致社会焦虑、社会挫折和社会对抗不断加剧,最终带来社会动荡并拖累发展进程。

  垄断联盟会尽力寻找垄断的粉饰物,使垄断变得貌似正当有理。垄断不可怕,就怕垄断有文化。在一些发展中国家,垄断者通常使用的粉饰物就是保护民族产业、保障经济安全、掌握战略资源等。在一个全球竞争变得越来越激烈、民族主义越来越流行的年代,这种粉饰物非常亮丽。此外,意识形态也可以成为一种粉饰物,比如国有企业垄断同盟可以用意识形态来化解批评之声。因此,要破除垄断,必须要对维持垄断的理由加以甄别,必须要去掉那些粉饰物,才能使垄断者露出原形,才能使破除垄断的改革得到广泛支持。

  在我国,垄断当然存在,虽然垄断同盟似乎并不明显,但在这方面保持一定的警惕也并非多余。在经济领域,不管是国有企业,还是民营企业,特别是那些规模较大、影响力较强的企业,如果占据了一定的垄断地位或者获取了一些优惠政策,他们会尽量联合起来排斥竞争,这样的情况还是存在的。特别是国有企业,还比较广泛地获得行政性保护,享有行政性垄断,他们会尽量形成合力来游说政府,强化保持和维持垄断。

  我国的许多行政性垄断很有隐蔽性,或者拥有一些貌似正当的道理。在一些行业,垄断势力或寡头地位,貌似是在市场化经营中由于规模经济和先入优势形成的,但深究下去仍然可以发现是借到了行政权力的东风。如汽车工业曾经实行的目录制度,在很长一段时间里帮助先入者,主要是少数几个国有企业,来维持和巩固其寡头地位。这就是行政性垄断,因为它借助行政权力来排斥潜在进入者的可能竞争。通过行政权力限制竞争在服务业尤其突出,银行业是一个典型,行政管制设置了严厉的进入壁垒,价格竞争和其他方式的竞争手段也受到管制。无论是曾经的汽车制造业,还是当前的银行业,行政权力限制进入和竞争总能说出振振有词的道理,因为这些行业看起来好像是存在激烈竞争,但其实,这些行业的企业数量之多和市场集中度之低并不能反映竞争状况,行政权力在游说下容易夸大竞争,从而以政府产业政策的名义限制进入和竞争。这些都值得高度重视,并在未来加以解决。

  不仅国有企业,其他国有单位,如国有事业单位、国家机关,在我国也是一个非常庞大的群体。国有企业有4000万左右的职工,国有事业单位有3000万左右的职工,国家机构有将近1000万的职工。这个大约8000万人的国有单位职工,与私营部门的职工相比,特别是与那些非正规就业人员和农民工相比,无疑享受着更加优厚的待遇。这种优厚待遇有一部分是来自更高的劳动生产率,但不可否认,也有一部分是来自垄断租金,是来自机会垄断、资源垄断、身份垄断等带来的租金,这些垄断导致了机会的不均衡、资源的不开放和身份的不平等,预先排除了自由的、公平的竞争。很难说这8000万人会结成垄断同盟,因为他们内部不同板块、不同层级的人物之间有利益不一致的地方,但是,他们也有比较共同的诉求,容易找到共同的语言,发出共同的声音。更重要的是,他们在政治上和社会上有着巨大的话语权和影响力。

  下一步,如何对这些国有单位推行有力度的改革,是一项极为棘手的任务。

  中国需要平权运动

  如果垄断者和寡头们享有特权并且固定化,而社会上的其他分子失去合法权利和平等待遇,这个社会是无法持续发展、和谐安定的。许多国家的实践证明,当问题积累到一定程度,就需要在经济领域,继而在整个社会,推行平权化改革。美国是一个很好的范例。很多人都误认为,美国现在比较自由、比较充分的竞争局面,机会比较均等的社会,是一直就有的,或者是移民登上新大陆就与生俱来的。其实不是这样,这样的局面,这样的社会,是经过平权化改革才得以确立的。美国在大约100年前的西奥多·罗斯福时代,就开始了经济领域的平权运动,开启了美国的进步主义时代,从而为美国成为一个强盛的现代国家扫清了障碍,西奥多·罗斯福也因此被美国人尊为最伟大的四位总统之一,其巨大的头像被镌刻在拉什莫尔山崖上。

  在19世纪下半叶和20世纪初,美国经济的高速增长形成了一些垄断和寡头企业,数量有限的托拉斯控制了许多重要行业,生产高度集中,市场的平等竞争受到了很大的妨害,强势利益集团成为赢家,而弱势利益集团的利益得不到应有保护,无论经济领域还是社会领域,强与弱的两极分化都非常严重,社会分歧也因此加剧。西奥多•罗斯福就任之后,致力于反托拉斯和推行经济领域的平权化,为经济的持续增长和社会的平衡发展确定了航向。其之后的两任总统都致力于反托拉斯、促进竞争和平权,并取得了巨大成绩。在随后的几十年里,这种平权化改革贯穿于几乎每一任总统的任期。平权运动有力地扭转了一度严重困扰美国的垄断横行、竞争受制、自由受压的现象,为美国的经济和社会不断地注入活力,使美国梦的实现大量体现于那些没有背景、没有势力的普通中小企业和平民大众的成功之中,全世界许多怀着梦想而一无所有的人都争先恐后来到这片土地,这成为美国确立强大全球竞争力的一个重要基础。

  中国正处在与美国100年前相似的重要关口。那时,美国经过南北战争后50年的高速发展,国力空前强大,精英自我陶醉,而清醒者,如西奥多·罗斯福和他的同僚们,却洞察到无处不在的垄断所具有的毒害性,从而启动了将美国带向伟大国家的平权运动。

  中国经过过去35年的高速发展,已经成为全球第二大经济体,综合国力今非昔比,国家自信不断提高。但是,高速发展也积累了很多垄断、不平等、不平衡等副产品,如果不及时清除这些毒性越来越强的副产品,有特色的社会主义就有可能变异为有特权的资本主义。

  中国何时会出现自己的西奥多·罗斯福?这不得而知。但是,中国现在到了推行自己的平权运动的时候了。

  在经济领域,平权运动的首要任务是破除行政性垄断,重组和监管自然垄断行业,清理垄断与权力的联姻,消除资源分配和经营保护方面的特殊待遇,促进平等竞争。自然垄断行业并不多,可以通过进一步拆分、重组和发展替代性竞争的方式来引入竞争机制,构筑有限竞争,并在不可竞争的环节设置严厉的规则,进一步强化政府监管。对于在市场化经营中由于规模经济和先入优势等因素而形成的垄断和寡头,可以通过强制分拆、限制合并、鼓励进入等措施来消解垄断、强化竞争。

  对于行政性垄断,则需要斩断行政权力与有市场势力者之间的联姻。行政性垄断是典型的来自权力的垄断,不限制对经济过当干预的行政权力,就不可能消除行政垄断。我国并不是没有限制行政性垄断的法律。2007年,我国出台了《中华人民共和国反垄断法》,其中有一章专门针对行政垄断,但是,其内容仅仅限于处理地方政府阻止跨地区的商品流动等事项,属于明显的避重就轻。未来,我们有必要修改和充实相关内容,使那些借权力之手行垄断之实、阻碍公平竞争和经济发展的行为得到真正的限制。特别重要的是,行政性垄断主要存在于国有经济领域,因此,要消除行政性垄断,必须对国有企业实施大刀阔斧的改革,通过国企民营化的方式显著收缩国有经济战线,继续存在的大型特大型国有企业要重点发展混合所有制,促进公司治理的商业化,这样才能基本做到政企分开和国企的市场化经营,从而实现国有企业与其他企业的平等竞争、平等获取生产要素和优胜劣汰。

  对我国行政性垄断的遏制,不可避免地要涉及国家治理转型。国家权力太大,国家权力缺乏约束和监督,将会滋生垄断和助长垄断。

  国家治理转型至少需要构建一套可以自我实施的授权、限权、分权、制权机制。最近,十八届三中全会指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化;必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。

  这些论述具有深刻意义。我们期待十八届三中全会的这些方针能够得到落实并且制度化,期待我国的国家治理转型能够启动。

  经济领域的平权化一定要实现生产要素的平权,包括劳动力、资本、土地。劳动力一方面是最重要的生产要素,是创造力的来源,更重要的是另一方面,即他们是活生生的人,是经济增长和社会发展成果的归宿。令人痛心的是,我国的劳动力,我国的公民,存在严重的身份分割以及由此带来的非平权格局,农村人和城里人,国有单位人和私营单位人,有着巨大区别,这不但成为阻碍经济增长方式转型的一个重要因素,也成为阻碍社会活力释放和社会公正水平提高的重要因素。未来一定要推进劳动力的平权化改革、人的平权化改革。当然,这方面的改革不是孤立的,而是与国有单位改革、政府职能改革、财政体系改革密切相关。

  在资本领域,最重要的非平权就是资本几乎全部由国家以及国有银行来筹集和分配,这样,资本的流向自然而然地向国有企业倾斜。因此,未来应该大力发展民营银行来改变这种格局。最近,国务院多次表示要发展一批民营银行,民间资本也显露出很高的积极性,希望这项改革能够早日落地。

  土地是另外一项重要的生产要素,但是,在我国存在一种奇特的“地权分置”现象,即国有土地和农村集体土地所对应的权利严重不一致,农村集体土地被剥夺了商业化使用、进入建设用地市场的权利,从而使农村土地的拥有者不能确切地获得城镇化、工业化带来的土地增值收益,这不但无法优化土地资源配置、有效利用土地资源,同时也在不断剥夺农民的正当利益。

  所幸,十八届三中全会已经表示,要建立城乡一体的建设用地市场,这意味着土地要素的平权化改革即将破题。

  除了经济领域,社会领域也必须推进平权化改革,尽管这比经济领域的平权化改革更加重要,也更加艰难。破除社会领域的机会垄断和资源垄断,推进社会领域的机会开放和资源开放,才能使一个社会充满盎然生机。社会领域的平权化改革最重要的内容之一,就是要尽力遏制社会中的“二代化”现象,因为如前所述,一个“二代化”的社会,是一个很糟糕的社会。中国历史上的商鞅变法,尽管在学界有一些争议,但其大刀阔斧的“去二代化”改革举措,打破了贵族对土地和其他资源、对封爵和其他机会的长期垄断,使平民获得了前所未有的机会和通道,使整个社会爆发出一股奋发向上的动力,民众财富、民众士气以及国家财富、国家能力都有了一个大飞跃。

  总之,当下中国的平权化改革不应局限于经济领域,而应该是全方位的。十八届中全会提出,要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民;要使市场在资源配置中起决定性作用,加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,提高资源配置的效率和公平性。

  这样的论述无疑是鼓舞人心的,我们期望,这样的论述能够早些从文字变为现实。

  (原载财新《中国改革》2013年第12期)

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