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中国财税改革的真实挑战(二)

  财政资源的歧视性分配与特权分配

  财政体制的第二个问题,是财政资源歧视性的分配。这些可能都不是现在媒体上讨论的热点,但我认为这是主要问题。我们中国之所以贫富差距大到今天的程度,除了市场本身的马太效应,很重要的是因为财政资源分配加重了一部分人更好、一部分人更差的境况。财政资源的分配首先跟刚才说的我们的住房分配有关系。我们城市保障房主要是针对户籍人口,外来就业人口基本上住在地下室和工棚里面,教育方面现在还在争论外来人口能不能参加本地高考的问题,医疗更是向城市人口特别是体制内人口倾斜,社会保障体系也是如此,这一切大大加剧了我们财产和收入分配的不平等。客观地说,这一点是跟我们国家的计划经济历史相关联的,因为我们从计划经济时代保的就是城市户籍人口。当年很困难的时候,城市户籍人口有布票、有粮票、有油票,保证了至少最基本的供应,但其他人是没有的。我们的公共医疗资源主要是集中在城市,而且主要是集中在体制内,这些人口占据着绝大部分的医疗资源。所有这些过去习以为常的东西,跟我们的财政体制都是有关系的,就像广州市财政,稍微公开一点儿,马上暴露出来其财政里面有一部分资金,有几千万元是拨给省级或者市级机关幼儿园的,其实像这类财政资源分配严重不公平的现象太多了。其他国家财政资源的分配可以减弱市场本身分配所造成的差距,而我们的财政分配从整体上强化资源分配的不平等,这是我们财政体制的一个主要问题。

  当然,这个改起来非常不容易,因为财政体制现在的分配完全是有利于城市居民的,特别是完全是有利于体制内人口的。体制内绝不仅仅是几百万公务员,更有文教卫生新闻出版等好几千万事业单位的从业人员,加上家属人就更多。这样会触动巨大的既得利益,其中就包括我们各界精英的利益,而且这绝不仅仅是权力精英,还包括我们的财经精英、艺术精英、体育精英、文化精英,都是这个体制的受益者,要动摇这个难度是很大的。所以,我一直说收入分配的改革第一步不能盲动,要放到后面逐步去撼动。

  这是财政体制第二个主要问题,就是我们财政资源歧视性分配严重地强化了我们的贫富差距。

  第三个问题,就是我们财政资源的特权分配,这个就更难了。现在新一届领导班子开始了新一波的反腐败浪潮,受到了各方面的欢迎和好评。反腐败本来就很难了,但腐败还只是非法的权力滥用,而特权是合法的权力滥用,因为特权是法规承认的,因而可说是合法的。而反腐败要深入,最后肯定会触及特权。实际上从一开头就触及了,比如说过去领导一出门就要封路,现在不封路了。这个碰的是什么?这个碰的不是腐败,碰的是特权。当然,这二者既有区别又有联系。总之,一个反腐败,一个反特权,后者可谓更难。这两件事真做到了,政治改革就完成一多半了。

  我们原来的财政分配体制是向特权倾斜的。举个办公楼的例子,最近有的地方把办公楼搞得富丽堂皇,比人民大会堂还气派。这不是个案,全国的办公楼都膨胀,这就涉及权力的滥用。我曾经去过日本众议院议员办公楼(日本众议院议员不是我们的人大代表,首先人少,只有几百人,更重要的是谁在议会里面占多数谁就能组成政府,所以议员是真正的权力精英,他们的众议院议员至少相当于我们党的中央委员),他们的办公室,每个议员一间房,当中挂一个布帘隔一下,秘书坐外面,他坐里面。我还上了一趟洗手间,厕所很小,不太方便。反观之下,我们的财政资源用在特权方面的太多了,从办公楼到各种各样的楼堂馆所,到各种各样的培训中心、疗养中心,到给各种各样的权贵安排的休息、疗养、出游的地方,再到各种高档消费和各类礼品的馈赠,这些就是三公消费中公开和隐蔽的地方,耗费了我们财政资源相当大的部分。另外巨大的一块,则是维稳和花钱买平安的财政开支,花费的随意荒唐和支出的天文数字,更是令人瞠目结舌。

  所以,反腐败的深入必然要碰到对特权的限制,包括对人均办公面积的限制,更不用说办公以外大量的设施、安排等支出。我曾经应邀去参加过美国国务院开的会。美国国务院自己是没有地方招待的,找一个公关公司安排全部议程,客人来了安排在商业化的宾馆里面,会议都是在外面开,而我们基本上都是用自己限制对外的内部设施。

  所以,真正的财政体制改革在我看来是这三大问题。首先要突破的,我认为是第一个土地财政问题,因为它既是经济问题,也是社会问题、政治问题,而且它的收益很明显。我们现在想要经济增长,想要持续发展,必须解决倒地财政的问题,否则就不能前进,其他的问题只能是循序渐进。所以财政体制的真正问题,根本不是什么中央和地方分权,地方的钱是不是少了一点。我想全世界都有这样的问题,其他国家也都是转移支付的,中央财政占大头,各个国家都是如此,这是很正常的现象,我们不值得在这上面耗费脑筋。关于财政问题我就简略地说这些。

  中国税制的问题不是总量问题,而是结构问题

  下面我再讲税制。如果说财政问题上是一片混乱,税制问题上则基本是错误思潮占主导。刚才我们的主持人还在说结构性减税只见结构不见减税,我觉得这个套话其实并不客观。因为营业税改增值税实际上就是在降低增值税税率,我们原来增值税都是17%,现在推广到服务业、交通运输业,把17%降到了7%、5%,实际上也确实会减相当一部分税。

  但是,我要说实际上中国税收体制的主要问题,并不是现在人们主要攻击的税负太重。在我看来并不多,中国的税收现在占 GDP的 20%多,在国际上无论怎么比都是非常正常的水平。我们的问题出在什么地方?出在税收以外的非税收入很多,所以加起来以后到了 GDP的 30%多。如果真正像我们刚才说的那样把非税收入(主要是土地收入)拿掉,税收的主要问题就不是砍总量的问题,就不是减税的问题。

  当然,喊减税老百姓都欢迎。现在媒体上能看到的全部意见可以归纳为两句话:第一,要求减税,这所有人都欢迎,是个时髦的口号;第二,要求增加福利,大家也很高兴。要改善低收入人群的状况怎么办?要增加补贴和福利,所谓提低扩中。限高增税呢?那就难了,太多的人出来说这个不行那个有副作用,富人会移民之类,反正征不得。其实放眼全球,现在美国和欧洲都有这个问题。美国和欧洲的全部难题就是一边要减少税收,一边要增加福利,所以美国出了财政悬崖,欧洲出了债务危机。因为如果把政府自我消耗中多吃多占的那块挤出来,政府本身实际上只是一个过路财神,它收多少就干多少活儿。你可以增加税收,然后增加福利,也可以减少税收减少福利,但是唯一不能持续的就是减少税收增加福利,这个是混不下去的,这也是今天美国和欧洲撑不下去的原因,它们至少在这一点上肯定不是我们学习的榜样。我们要在这么低的发展水平上学美国和欧洲的寅吃卯粮,靠堆积如山的借债过日子,那肯定是死定了。

  因此,尽管这些话不受人欢迎,我仍觉得在解决了非税收入的问题以后,税收本身的水平恐怕是降不下来的。按照现在政府所承担的职能,包括对农村、对医疗、对方方面面大家所要求它花的那些钱,它这个税收减不下来。就像美国现在一样,共和党说税是绝对不能加了,砍不砍福利你们看着办。但如果税真不能加,只能砍福利。所以民主党和奥巴马说福利一定不能砍,因此必须增加税收,现在还在讨价还价、内斗纠结。

  中国税制主要存在什么问题?和我们的经济一样,不是总量问题,而是结构问题。首先是税收之外的非税收入,把那一大块非税收入砍掉以后,税收这块在中国现在的发展水平上,20%多是很正常的,因此中国税收最主要的问题是结构问题。什么结构问题呢?我们现在是以间接税为主体,基本上没有直接税,所以像调整经济结构一样,税收制度改革最主要的是调整税收结构,实现从间接税向直接税的转变。这个转变的口号大家也许不反对,但做起来没有一个人欢迎,包括我们在座的人。间接税都是老百姓承担的,你去买个馒头,买个消费品,都交税了,相对于收入,富人消费的比重小,所以他交得少,穷人的收入几乎全用于消费,所以交的比重就特别大。但是所谓间接税,就是没有直接从你口袋里面掏,真从口袋里面拿的时候,大家都不愿意。所以,中国现在工薪阶层当中只有 7%的人交个人所得税,这 7%的人当中有 90%的人只交 5%,真正半角超过 5%的个人所得税的人不到 1%。现在又有新建议,说把个人所得税起征点提到 1万元,据说网民大多数都赞成。如果网民能代表民意,也就意味着中国人的偏好是最好取消个人所得税,因为现在这个样子已经只是很少的人在交,提到 1万元是只剩百分之零点几的人交税。美国共和党右派那么强硬,新自由主义那么流行,还是多数人都得交个人所得税。

  个人所得税如此,我们直接的财产税也是几乎没有。美国刚结束的大选辩论的话题是“欧洲社会主义和美国资本主义”,因为美国人认为欧洲的国家干预和再分配调节太厉害了,搞的是社会主义,美国人是不干的。其实中国的税收更热爱资本主义。我在政府的会议上就直截了当地说,中国的税收制度是世界上最热爱资本主义的税收制度了。因为我们主要对劳动和消费大众征税,对财产和资本基本不征税,所以劳动一辈子未必买得起一套房,但囤两套房就可以移民了。勤劳不能致富,财产可以暴富,中国何来创新发展?从税制来看,美国共和党右派的主张拿到中国来也是很左派了。我们没有遗产税,没有赠与税,也没有固定资产保有税。美国人炒股一年以内卖出的要交个人所得税,边际税率高达 40%左右,长期炒股也要缴 20%的资本利得税,金融危机中特殊优惠了也是 15%,我们这个税完全没有。当然我们中国人如果不喜欢这些税,也是可以的,但是贫富差距大家就得忍一忍,因为没有这个调节,贫富差距一定很大,而且越来越大。不少人爱说所有这些问题都是市场化改革不彻底造成的,好像市场化改革彻底了,问题就解决了。其实市场化发展到今天的美国和欧洲,其贫富差距在税收和福利调节之前也是很大的。美国在一次分配结束的时候,基尼系数也是 0.5左右,是通过税收和福利的再分配才调到 0.4左右。欧洲呢?在美国人眼里欧洲是社会主义,因为欧洲从 0.5调到 0.3以下,调低了20多个百分点。我们呢?刚才我讲了,我们的财政体制的再分配是强化了一次分配当中的不平等,税收该调节的完全没有调节,而且我们也不喜欢调节。所以中国现在的基尼系数,前几年我就说一定在 0.5以上,最近有人说过了0.6。虽然缺乏准确的数据计算,但是我想中国基尼系数在 0.5以上恐怕是没有什么疑问的,因为连人家完善的市场经济在二次分配之前也是 0.5左右,我们肯定更高。

  所以,我觉得我们税收体制要解决的真正问题不是大家喜欢听的自欺欺人的减税,而是怎样实现从间接税向直接税的转变。中国现在的税收制度相当于 18世纪美国、欧洲的税收制度,就是对财产和资本基本不调节的税收制度,这不要说不是社会主义,也不是现代资本主义,还是原始资本主义,我们离现代资本主义还有很长的距离。现代资本主义从罗斯福新政开始,从欧洲社会民主主义开始,从劳工保护到个人所得税,到遗产税,到赠与税,到固定资产税,有一系列对资本——更不用说对土地——等财产和收入调节的措施。

  所以,我开头为什么要抨击财经界流行的假话、空话、套话?因为当我们真正面对现实的时候,这个现实有时候是很残酷甚至是很丑陋的。我们经常要面对的是一个两难的选择,而两难才是现实经济的真实状态,也可说是经济学研究的真正课题,如果全是一难那就太好办了。因此坦率地说,如果我们的税收制度还停留在 18世纪原始资本主义的税收制度层面上,我们的贫富差距必然越来越大。如果我们想改变这个状态,就必须在税收制度上做根本的重大的变革。

  顺便说一个更难的问题,在没有直接税的时候,隐性收入的税收征管也是很难办的。只有当一个税收体制是以直接税为主体时,隐性收入才能提上日程。有人计算中国隐性收入是 8万亿元、10万亿元,相当于 GDP的 20%,媒体上也热炒。但隐性收入如果真有这么多,居民收入占 GDP的比例就不低了。你不能一边说隐性收入规模巨大,一边又说居民收入占 GDP的比例太低,因为算上隐性收入的话就不低了。所以现在媒体上流行的许多套话其实都自相矛盾,就像一边说工资收入徘徊不前,一边又说企业用工成本上升太快一样,这二者不能同时成立。就隐性收入而言,我个人认为是巨大的,这也是老百姓的真实感受。如果没有隐性收入,全世界 27%的奢侈品能被中国人买走吗?这一个指标就可说明我们隐性收入巨大。税收体制以直接税为主体,隐性收入才会成为税收征管的主要对象,同时它才能成为遏制腐败的主要工具。因为在西方国家,反腐败主要不是靠我们的纪委,很大程度上靠的是税务局。西方人最流行的一句话就是“税收和死亡一样不可避免”,所有人最害怕的都是税务,因为每个人都逃不脱。美国的富豪想移民,税务局都会先让他脱一层皮。

  有话语权的人都在既得利益集团中

  所以在财政税收体制方面,我们面临的挑战实际上是非常大的,其中有政府的阻力,也有包括我们自己在内的各界精英的阻力。因为讲既得利益集团,那不是别人,中国有话语权的人都在既得利益集团当中。房产如果开始收税,收 1%,很多人觉得已经很严重了。从第三套收,很多人就提出许多意见来,说这个有不合理之处。如果真像日本、韩国那样从第一套就收,甚至别墅收 7%,住一个一亿元的豪宅或别墅,每年交七百万元,每个月交六十多万元,我们很多人早就晕过去了。那种情况下还有多少人住得起豪宅?但是人家能够越过中等收入陷阱就是靠这套制度安排。我们现在设想的收入分配制度改革方案,包括我们唱高调,说套话,讲市场化,攻击别人,都可以,但是当所有这些东西落到我们自己头上的时候,落到有话语权的精英头上的时候,我们到底是什么态度?这是中国能不能真正前进的关键。

  总而言之,我觉得今天这个年会,设一个财政税收的分论坛是设对了,因为财税体制改革确实是经济改革推进的一个关键之所在,所以有领导感叹过,翻开真实的财政史,那才是真正的惊心动魄。我住在英国的时候,每次大选,包括每年政府公布预算,所有人最关心的都是财政部部长的演说,因为他的演说里面讲税,全国人都停下来看明年的税又怎么征了,因为那是涉及每个人的利益的。你去搞选举,最多四年、五年投一次票,而且到时候可能还不去,你说今天我要送孩子上学,就不去投了,但切身利益是跟你每天都发生关系的,你的基本权利在这里。所以,我觉得财政税收体制是经济改革的核心所在,但是这里面的难度我们要有充分的预计,它不仅是经济,也是社会,也是政治,解决好它既需要智慧,也需要勇气,而这些我们基本上准备得都很差。

  所以,我个人觉得刚才我说的这些改革三五年内都很难,我希望能够在一两个问题上突破,比如在倒卖土地财政上突破,因为土地收益占我们财产和收入不平等的很大一块。要使这块收益不被我们的政府、开发商、城市精英以及城中村、城郊村的农民瓜分,而真正把城市化的成本降下来,让城市化的主体,即农民工和其他外来就业人口获益,能够走出这一步,大局就会有比较根本性的扭转。其他事情有待于我们统一思想,逐步形成共识,设计好制度,然后再下决心慢慢去做。

  (根据作者在网易 2013财经年会上的演讲整理)

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