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大城市化运动之弊

  大城市化运动之弊

  国务院发展研究中心研究员 吴敬琏 

  最近几年,中国的城市化在加速,这是一个十分可喜的现象。到去年(2012年),已经有超过半数的劳动力在城市中就业。但是,和中国的整个经济发展一样,城市化也存在着一个效率太低的问题。从世纪之交开始,许多省级、副省级城市大量征用城市周边农民的土地,大拆大建,用“摊大饼”、平面扩张的方式推进城市化。这种比拼造大城的运动造成了种种消极的后果:一方面,城市建设浪费的资源太多,城市化的代价太高;另一方面,建成的城市结构不合理, 营运效率很低,降低了城市工商业的竞争力和城市居民的生活质量。

  城市化效率低下的原因

  出现城市化效率低下的原因,可以归纳为四个方面:

  首先是土地产权制度的缺陷。在合作化以后,农民带着自己的土地“入社”,不能退出,土地所有权就转归集体所有,实际上掌握在基层政权的领导人手里。而城市土地根据我国现行法律则属于国家所有。在城市化的过程中,政府有权按根据农业产值计算的极低价格征用土地,巨大的差价由政府、开发商和其他拿到批租土地的人们分享。对于政府来说,这造成对所谓“土地财政”的依赖。对于开发商来说,价格的扭曲造成了土地使用上的极大浪费。与此同时,造成了庞大的寻租温床,使一些与土地批租和经营有关的机构的官员“前腐后继”,大案要案频发。

  第二是政府职能的错位。从历史源头上说,世界上大多数国家的城市都是从“市”,也就是市场交易中心发展而来的;而中国的大多数城市却是从“城”,也就是“都”(政治中心)发展而来的。

  政府的职能本来应该是提供公共品并保障市场有效运作。在市场有效运作的条件下,城市的规模和产业结构会通过市场规律的作用而趋于合理化,政府只是因势利导地进行规划引导。而在政府主导“驾驭市场”的体制下,中国的城市化不是“从下到上”地以市场发展为基础进行,而是“从上到下”地按照政府和领导的要求进行的。就像人们常说的,城市像公司,书记是它的董事长,市长是它的总经理。这样,许多官员就按照自己的意愿和自己对城市化的理解,运用行政权力来“经营城市”,决定城市的规模和产业结构。

  第三是层级制城市结构。作为市场交易中心,所有的城市本来应该是地位平等的。城市之间只有辐射范围远近之别,而没有权力大小之分。但在中国,城市的结构却是层级制的。城市分成不同的行政等级,有省级城市。副省级城市、地级城市、县级城市等,上级城市管辖下级城市。在行政主导城市化和城市等级结构的体制下,形成了一种正反馈的机制:城市规模越大,它的行政级别就越高;而行政级别越高,支配资源的权力就越大。于是就出现了一种官员行为的常规,就是尽量运用手中的权力把自己管辖的城市的规模做大,然后他们就有可能晋升到更高的行政级别并拥有更大的支配资源的权力。

  最后,是认识上的偏差。城市规模是不是越大越好?我们做研究工作的人都有责任弄清楚这些问题。

  正如前面所说,城市对于工商业的发展具有集聚效应,因此城市需要有一定的规模。另一方面,城市集聚又有某些负面效应。所以城市规模并不是越大越好,这里有一个利弊权衡的问题。由于这种权衡,在世界各国发展的过程中自然形成了城市空间结构布局的一种趋势,这就是服务业,特别是金融业,需要设立在较大的城市里。其原因是:金融业的分支繁多,包括银行业、保险业、证券业和一整套的支持性行业,如会计师行、律师行和金融咨询机构等,而且这些分支行业间关系密切,有必要设在同一城市里。而制造业的情况不是这样。制造业的各个行业之间是通过产品发生联系的,彼此间的联系不是那么密切。权衡利弊的结果,制造业企业设立在小城市效率可能更高。而且制造业企业设立在小城市还有一个好处,就是既能改善城市居民的居住环境和交通条件,又能带动周边乡村的发展。研发中心的情况也与此类似,把它们建立在小城市或大城市郊区山明水秀的地方更符合研发人员的要求。

  前几年在苏州调研时,有人反映,苏州有个很头疼的问题,就是留不住人。好不容易从内地招来的专业人员,待不了多久就转到上海去了。开始, 人们对发生这种情况的原因的解释是:相比上海,苏州城市太小,对于向往大城市文化社交生活的年轻人缺乏吸引力。我们对这种解释有些怀疑,便进行了更深入的调研。结果发现,苏州毗邻上海,只要在交通上做些改进,居民便利地享受大城市的文化社交生活是不难做到的。问题倒是发生在专业交流方面。由于苏州产业的专业化程度不足,产业分散,相同专业人员的数量很难达到能够共同切磋技艺和通过碰撞产生新思想的临界点。在当今技术飞速进步的时代,一个人在这样的地方待得长了,容易在学识和技术上变得落伍,所以他会寻求一个能够和同行交流的地方,使自己的学识技术能够不断求得长进。

  在“十二五”规划制定过程中,中央财经工作领导小组办公室新增长经济理论的带头人P.罗默来中国进行预研究。罗默在北大光华管理学院做了一次讲演,指出推动现代生产发展的最重要的因素,是idea(思想、观念、构想、主意)。在人才密集的城市,创造idea的潜力要比分散居住的农村大得多,因此他十分强调人才向城市集聚。经过讨论,他增加了一条,就是城市发展要注意专业化,发展自己的特色产业。

  与上面的问题相关联的,是有些报刊文章和政府官员常常把“城市”(city)和“大都会”(metropolis)混为一谈。它们其实是两个并不完全相同的概念,前者指的是一个单独的城市,后者则通常是指一个城市群。

  例如,当我们说西雅图(Seattle)是美国西北部地区最大的经济中心时,通常指的是“大西雅图”(Greater Seattle, 或称Metro Area),即以西雅图市为中心的城市群,而不是作为大都会中心城市的西雅图市(City of Seattle)。大西雅图地区总人口约570万,城市人口约370万,但作为中心城市的西雅图市只有60万。聚集在西雅图市的主要是金融业和大型文化娱乐、教育和体育设施。至于制造业企业,如波音公司的商用客机事业部以及微软和美国大型仓储式商业组织CASTCO(好市多)的总部,都设在中心城市周边一些人口最多几万人的小城镇[美国人称之为“市”,即在“县”(county)建制下的city]上。这样的城市空间结构和产业布局更具有效率,也更有利于改善居民生活质量。

  应对措施

  为了提高我国城市化的效率,我认为应当采取以下措施:

  一是进行地产制度改革,落实农民的土地产权。二是改革财政体制,改变层级制的城市结构。三是改变威权主义的发展模式,重新界定政府的职能。政府应当集中力量办好它应该办但现在还没有办或没有办好的事情。做好城市规划是市政府的一项重要职能,但是需要注意,政府在做规划的时候只能在市场趋势的指引下因势利导,而不能以长官意志取代市场或逆市场趋势而动。四是加强对世界各国城市化经验教训的研究,提高我们自己对城市化的科学认识水平。

  (原载财新《中国改革》2013年第1期)

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