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制定全面改革的行动规划(二)

  制定全面改革的总体规划

  宣布决心全面深化改革只是重启改革的第一步,问题还在于解决“改什么”和“怎么改”的问题,并且落实到制度的实际变革上。

  十八大全面深化改革的决定,能不能落实,是决定中国的命运和未来的大事。怎样落实十八大的决定?从20世纪80年代和90年代两轮改革的经验来看,推进系统性改革要做三件事。第一,确定目标。80年代的时候叫作确定目标模式,现在的说法叫作“顶层设计”。第二,根据改革目标制定重点改革方案和改革的总体规划。第三,冲破阻力,克服障碍,把各项改革落到实处。十八大已经明确了下一步改革的目标,就是建立能够让市场在资源配置中发挥基础性作用的、比较完善的市场经济制度。

  现在的任务,是走出第二步:制定全面改革的总体规划。去年12月中央经济工作会议要求,今年“明确提出改革的总体方案、路线图和时间表”。

  目前对于改革是不是要做总体规划,还是有不同意见的。例如有人认为,还是中国改革初期“摸着石头过河”的老办法最有效,不要由上面来规定,放手让下面去做就行了。关于体制改革能不能设计、要不要设计的问题,20世纪80年代就曾经有过争论。当时的一种说法是,改革跟过去国内革命战争一样,要点是发挥地方和群众的创造性,叫作“草鞋没样,边打边像”。但问题是,现代市场经济是一个非常巨大、复杂且十分精巧的系统,不可能“边设计边施工”,必须要有一个框架性的设计,否则各个子系统之间无法互联对接和协同互动。

  需要顶层设计和总体规划的另外一个原因是,由于各基层、各单位在设计的时候往往从自己的工作方便和本位的利益方面去考虑,如果分头设计,最终很难形成一个能够良性互动的体系。所以需要一个超脱于局部利益的高层权威机构,在基层创新的支持之下进行由上到下的规划,并监督这个规划的执行。还有一种疑虑,是担心这种从上到下的改革设计,是否会抑制从下到上的创新。我想这种担心应当引起充分注意。顶层设计和基层创新这两件事应当结合起来进行。中央直接掌握的顶层设计和总体规划,必须充分倾听民众的改革诉求和改革创意,也要从地方政府的主动探索中得到启发和取得经验。

  比如,上海为克服营业税重复征收的问题而进行的营业税改增值税(“营改增”)改革,在上海试点后不久就得到许多城市的响应和中央财税部门的支持,在更大范围推广开来。还有从广东开始的民间组织无主管登记、简化工商登记、清理行政审批等改革,也是基层创新纳入全国性规划的范例。

  设计好总体方案固然不易,实施总体方案更是一场硬仗。全面深化改革会遇到种种困难和障碍,我们必须以极大的勇气和智慧来克服这些困难和障碍,把改革推向前进。这关系到所有中国人的根本利益,所以我们大家都要支持和推动具有改革理念和追求的领导者把改革进行下去,并取得成功。

  制定“最小一揽子”配套改革方案

  总体方案的设计,大致可以分为三步进行:根据目前存在的问题提出需要改革的项目,按照体制的领域列出改革的清单,以及制定“最小一揽子”配套改革方案。

  根据过去改革的经验,制定系统改革的总体规划需要进行以下工作:

  第一步,是进行问题导向的研究。找出造成这些问题的体制性原因,列出需要改革的项目。第二步,是按照体制的领域,列出各个体制领域,如财税体制、金融体制等的改革项目清单。第三步,是梳理这个改革总清单,从中挑选出最为关键、彼此间关系又十分密切的一组改革项目,形成一个“最小一揽子”的配套改革方案。

  关于问题导向的研究,这里我可以举几个例子:

  第一个例子,如何遏制腐败。

  腐败的蔓延会造成“亡党亡国”的严重后果,这一说法已经提出了很久,但问题始终没有得到解决。

  我们首先要问,造成腐败猖獗的体制上的原因是什么?只有铲除体制原因才能够釜底抽薪,否则哪怕实行朱元璋式的严刑峻法,恐怕也只能是扬汤止沸,收效甚微。其实早在1988年学术界就已得出结论,根本的问题是在双重体制下,由于行政权力广泛地介入微观经济活动,存在着庞大的寻租活动的制度基础。

  如果想要遏制腐败,首先要从各个方面推进市场化的改革,削减政府干预经济和配置资源的权力,把这个制度基础给铲除。

  第二个例子,如何缩小收入差别。

  贫富差距扩大是当前另一个突出的社会问题。根据我的观察,我们过去对收入差别问题的认识有一个基本问题,即就分配谈分配。贫富差距扩大被认为是分配出了问题,首先用行政指令规定低收入职工的工资,然后用再分配的手段增加弱势群体的福利。

  但这种就分配谈分配的办法不但有副作用,而且不可持续。

  根据经济学的原理,分配的结构首先是由生产的结构决定的。目前中国经济增长是靠投资驱动的,我国投资率已经高达40%多,这在全世界也是独一无二的。由于资本对劳动的比值不断提高,结果一定是资本收入(主要是政府和企业收入)的比重不断提高,劳动收入(包括专业劳动者收入)的比重不断降低。

  劳动收入的比重怎么才能提高呢?最根本的途径是使大量的农民工成为有知识、有技术的劳动者,让专业人员有更多发挥才能的机会。这样,他们在创造更大的附加价值的同时,收入也能够得到提高。这就要求各级政府更好地提供义务教育、职业培训等公共服务,培育良好的创新环境,促进经济增长模式的转变,这就涉及政府职能转变、财政体制改革等一系列改革。解决了这些基础性的问题,再辅之以再分配的措施,劳动者收入过低和居民收入差距过大的问题才有望得到解决。

  第三个例子,如何实现“新型城镇化”。

  产业和人口向城市聚集能够产生巨大的效益,因此城市化是工业化和现代化的重要推动力量。但由于土地产权制度、政府职能错位、等级制的城市体制等体制性缺陷,政府主导的城市化造成两方面的问题。一个是它的建设成本太高。城市化的实质是人的城市化,因而正是人的集聚才产生了城市化的效益。但在我国,土地城市化比人口城市化的速度要高好几倍。城市建设投入很大,城市化的效益却出不来。另外一个问题是建成的城市营运效率太差。用“摊大饼”的方式极力扩大城市规模,导致城市居民的生活半径太大,交通拥堵,空气污染严重。必须通过改革解决目前存在的种种体制性缺陷,否则不管中央怎样号召进行“新型城镇化”,各地正在加速的还是老一套的旧型城市化。

  像这样,从一个一个问题入手来寻找应当进行改革的项目,不仅是领导部门的事情,其实所有的公民都可以、也有责任参加有关问题的研讨。

  对于“最小一揽子改革”,我的设想是:一个核心目标,四方面配套改革。这个核心目标应当是建立和完善竞争性的市场体系,而四项配套改革则包括财税体制改革、金融体制改革、社会保障体系建设以及国有经济改革的正确定位和国有企业的公司化改革。

  为改革聚集人气

  设计好总体方案固然不易,实施总体方案更是一场硬仗。因此,必须精心做好“开战”的各项准备工作。

  除了做好总体方案、路线图的设计外,有两项准备工作特别值得注意:

  美国经济学家诺顿在《比较》季刊上发表的一篇文章中建议,今年进行一些大众关心、能够很快启动、成效又具有可观察性的改革项目,以便为改革聚集人气。我认为他的建议值得采纳。因为一方面,深化改革必然涉及原有利益格局的调整,而某些能够利用原有制度漏洞,靠权力发财致富的特殊既得利益者也会阻碍改革的推进,没有大众的支持就不可能打破障碍,推进改革。另一方面,目前百姓对一些政府政策的信任度不高,甚至有一种逆反心理,所以聚集人气很重要。

  最近出台的国务院机构改革和职能转变就属于这一类型的先期改革。现在有些媒体把关注的重点集中在大部制、小部制的问题上。在我看来,这并不是问题的重点,问题的重点是李克强总理讲的“市场能办的多放给市场,社会可以做好的就交给社会”。

  这次国务院机构和职能转变改革的一些措施,像清理审批项目、民间组织无主管登记就相当不错,都是很重要、能够得到社会欢迎的改革。

  同时,要注意创造和维护较为宽松的宏观经济环境,使得系统化的改革能够顺利出台。1985年中央制定第七个五年计划的时候,吸收了世界顶尖的经济学家、金融学家提出的意见,指出在改革的“初战阶段”,要注意使经济建设的安排,有利于为改革创造一个适宜的宏观经济环境,使总供给和总需求之间的关系比较协调,不要急着上速度、上项目,一下子把总需求搞得过大,使经济环境变得很紧,导致改革出台有很大的风险。这个意见在今天仍有现实意义。

  (原载财新《新世纪》2013年第30期)

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