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第三节 以服务的方式运行政治

政治是经济与社会的集中反映,一定的政治总要与特定的经济发展状况相适应,同时,也要服务于特定的社会结构以及社会关系,某种社会形态的产生客观上要求形成与之相适应的政治生活,并在此基础上形成特定的政治结构,产生特定的政治运行方式,形成特定的政治运行机制。为此,我们应当探讨一下服务型社会的政治运行机制及其运作方式,以此来进一步论证服务型社会在政治生活方面所形成的独特价值。

一般认为,中国内地学术界施九青是较早使用了“政治运行机制”这个概念的。他在1993年出版的《当代中国政治运行机制》一书中认为,政治运行机制是“政治主体的权力配置及其运行过程”[]。这里的“政治主体”是指政治权力属于谁、由谁来行使政治权力。“权力配置”是指政治权力如何分配,是采取集权型方式进行配置还是采取分权型抑或采取适当集权分权型等方式进行配置。而政治权力的运行过程“则是指政治主体活动的发端、推进及实现过程”。下面,本书就借用这三个维度来探讨服务型社会的政治运行机制问题。

 

一、服务型社会的政治主体

“主体”最早是个哲学范畴,主要强调人与对象之间的关系,它与“客体”这个概念相对。主体指具有某种行为能力的人及其群体,而客体则是指主体的对象。客体的对象及其范围很大,主体的对象甚至包括人本身都可以成为客体。因此,在社会科学领域,主体就是指在某一具体的社会关系中处于主导地位的人或群体,相应地,把处于被支配地位的一方则称为客体。

从这个角度看,凡是能够产生某种政治行为的社会群体都是政治主体,而政治客体是指政治主体所追求、竞争、支配和争夺的对象,权力、资源、利益、地位、环境等政治要素就是客体。因此,政治主体包括两类:第一类是各种政治设置或曰政治组织,如政党、社团、带有政治色彩的或具有政治性质的经济文化组织;第二类是政治个体,它包括政治家、国家公务员、普通公民等。不同的社会形态下政治主体的特性有所不同,笔者认为,在服务型社会里政治主体具有如下三个特征:

一是能动性。政治能动性是政治主体的最显著特征。在服务型社会中,各个政治主体有着更强烈的政治参与愿望、政治参与要求,并愿意采取更积极的行动,以便希望体现出自身为民众以及为整个社会提供服务的政治能力与政治价值。为此,政治主体更有着强烈的政治环境感受能力,能够更自发、自觉地投身到政治活动当中去,努力提高自己的服务能力与服务功能,为社会提供各种社会服务。所以,政治主体的政治参与意识更强,各个党派、群体或个体更加自发、自觉地把自身当成政治的主人,努力为整个社会的政治活动提供支持,促进整个社会的政治发展。

二是相对性。服务型社会中政治主体与政治客体的区分是相对的,社会中的任何一个政党、组织或社团之间在为民众、为社会服务上彼此必须平等相处,共同为社会发展提供服务,无论是执政党还是非执政党、无论什么团体,都必须为着社会人群提供政治服务、管理服务。在这个社会里,主体与客体、专政与被专政也逐渐转化为各个政治主体之间的服务与被服务关系。在对社会服务意义上,不存在所谓的执政党与在野党之分,无论何种政治派别或团体,谁能够更好地为民众提供服务,反映民众的意志,代表民众的利益,谁就得到人民的拥护与支持,就有可能成为执政党。反之,如果不能很好地为民众服务,今天的执政党明天就有可能变成在野党。因此,各个党派、组织、团体乃至个人都会极力宣扬把人民的利益放在首位的政治主张,都会努力为民众提供自己的服务,以便得到选民的支持。

三是变动性。从历史发展的进程来看,政治主体、政治运行以及政治环境是不断发生变化的,他们的政治功能也会发生变化,这些变化也会反映到社会服务方面来。以政治统治为例,前工业社会的政治统治者主要是君主、国王、贵族和特权阶层,在欧洲中世纪,教会、骑士和僧侣又成为新的政治统治者;在工业社会及后工业社会,反映实业家利益的资产阶级逐渐成为国家与社会的主体,成为重要的政治主体,其他党派、团体乃至个体都要体现并维护资产阶级的利益或意志;在服务型社会里,政党以及其他能够代表民众利益、为民众提供相关服务的集团都是这个社会的政治主体,政治主体的统治与专政的功能有所弱化,而平等协商以及相互服务的功能不断提升,这就使得服务型社会的政治主体功能具有变动性特征。

从类型上看,服务型社会中政治主体呈现出以下三种发展趋势:

首先,政治主体不断分化。以往的政治主体主要是一些统治阶级。在前工业社会里这个阶级常常是极少数的君主、国王及其统治集团,他们对广大的被统治阶级进行经济、政治以及社会等各个方面的管理、控制及镇压,因此,前工业社会的政治主体比较单一。工业革命以及工业社会的兴起改变了整个社会的格局,工业社会的政治主体内部发生了分化,一部分统治者从原来的王权控制转变为经济控制与政治控制,这就促使政治主体不断发生分化,原有的统治阶级或者有所改变自身的镇压职能,通过对经济的控制去控制政治与社会,或者沦为利益集团,新兴产业阶级借助于自身的经济实力逐渐转变为统治阶级也逐渐成为这个社会的政治主体,于是,在其内部就分化为以政治为主以及以经济为主的两大主体,这个社会归根到底还是以经济决定政治主体的地位。

而到了服务型社会里,政治主体不再成为少数特权者的专利,不再只是某个阶级或集团,也不再是对社会生活的某个领域进行的控制。在这里,政治主体日益分化,各个党派、各个团体、各类组织都成为整个社会的政治主体,都在为整个社会提供自己的服务,展现自身的存在价值。从政治个体来看,除了国家机关和政府官员以外,普通民众同样也可以成为政治主体。他们发挥自身的功能为特定的群体所服务,为整个社会提供自己的服务。在这里,政治主体种类繁多、类型丰富、所提供的服务形式多样,他们不再简单地划分为统治与被统治、控制与反控制这两种相互对立的类型。

其次,功能性政治主体日益增多。各种不同类型的政治主体的产生是社会发展的产物,政治主体的政治地位主要体现在政治主体的性质、目的以及功能等方面。在服务型社会里,政治主体的政治地位主要以其目的与功能来加以衡量,从而使得功能性政治主体不断涌现,这在以往的社会形态中非常罕见。所谓功能性政治主体就是指政治主体的设置、政治主体的运行以及政治主体的目标主要以能否完成某项任务、为特定对象提供何种服务、对社会发展有何作用等为主要依据。而在漫长的前服务型社会里,政治主体的控制性、权威性以及功利性特征比较明显,政治主体的范围较为狭窄,各个政治主体之间的利益比较一致,都是出于管制社会,都是为了巩固和实现本阶级的统治,各类政治主体的出现都是为了维护阶级统治的需要。因而它们是功能一体的。

在服务型社会里,政治主体的功能呈现出多样化倾向。一方面,政治主体种类繁多,它们都为了实现自己的目的而可以自行设置各类政治组织,形成各种不同的主体:有的组织为了气候变化、环境保护,着眼于人与自然的和谐;有的组织侧重于对弱势群体的关怀,如对老人、妇女、儿童以及残疾人的关怀;有的组织侧重于经济发展的公正,强调城乡与地区之间的协调发展;还有的组织注重公民权利的维护以及民主选取权利的贯彻与落实;也有的组织注重公民社会的治理等。不管怎样,这些政治主体都在为社会发展的某一方面作贡献,从各自的角度增进社会的和谐,实现某种社会功能。因此,服务型社会里大多数政治主体都是功能性的。

再次,各个政治主体之间的地位日渐平等。服务型社会把服务作为检验社会发展的尺度,作为体现社会发展的核心价值,因而能够促进各种政治主体之间的平等。一方面,各个党派、组织、团体之间都把服务本党派、组织及团体成员作为自己的重要任务,以便巩固本党派或团体的政治地位。为此,这些党派或团体就会设法吸收其他党派或团体的优势,突出本党派或团体的政治主张及利益诉求,即使那些取得统治地位的政党也会虚心吸取其他党派或团体的意见及做法,以便维护本政党的政治统治。这样,各个党派、各政治组织以及其他团体之间在政治上就越来越表现为一种平等关系而不是管制或压迫关系,真正做到肝胆相照、荣辱与共、平等相处,进而以服务为标准、以服务为价值理念把各个党派、组织或团体的诉求紧紧地联系在一起。

另一方面,服务型社会里各政治个体,包括政治家、公务员以及普通公民之间的政治地位也具有平等性。在这个社会里,无论是政治家还是国家公务员,都是为了更好地贯彻政党或政府的政治主张,更好地为选民服务,更大程度上得到选民的拥护与支持,争取选民的选票,而这又必须以平等地对待其他政治个体乃至普通民众为前提,以真心为选民提供优质的社会服务为前提,离开了为选民服务是不可能得到选民的衷心拥护与真正支持的。因此,服务型社会中,每一个政治个体在为民众、为社会服务问题上同样都会尊重其他政治个体的服务建议,而不会去打击或压制其他政治个体,都会把服务选民作为自己的重要任务。服务由此贯穿到整个社会政治生活的全过程,服务也由此贯穿到各个政治主体以及党派之中,成为各个政治团体的契合点、共同点。

 

二、服务型社会的权力配置

权力配置是政治生活的重要方面,政治主体地位的确立、政治生活的开展、政治权力的运行离不开权力配置,并以权力配置为前提。不同的社会有不同的政治权力配置方式,形成不同的政治权力配置结构。

所谓“权力配置”,是指政治权力在政治主体之间如何分配的问题。不同的社会形态有着不同的权力配置方式,从理论上讲,权力配置可以分为三种类型:一是集权型,就是权力专门集中于某个权力主体,或某个权力主体层次,如权力集中于执政党手中,甚至集中于执政党的领袖手中;二是适当分权型,就是核心权力集中于执政党及其领袖手中,而非核心权力加以分散,以便给其他权力主体分享部分权力,从而减少其他权力主体的不满,缓解各个权力主体之间的矛盾;三是分权型,就是权力分散在各个权力主体或各个权力主体的各个层次之中,甚至多个权力主体鼎立、相互制衡。

在前工业社会里主要以集权型为主,整个国家的权力集中在皇帝、国王、君主或大公手中,强调这些人代表上帝统治人间,他们“能行天道,事天审谛”,因此,他们集各种权力于一身,君临天下进行统治,即所谓的“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”就是这个意思。不仅如此,统治者们还从立法、行政、司法等各方面加以落实,进一步加强集权,皇帝“口含天宪”、“金口玉言”、“口出圣旨”,认为皇帝“命为‘制’,令为‘诏’”。这里所说的“制”和“诏”就是政权制定法律的基础。国家的行政同样也以皇帝或国王为中心,在他们周围不存在任何平行的或者相互提供服务的多元机构和分权机制,也不存在真正能够监督、约束、压制皇帝的法律制度和权力主体。这样的权力配置中没有任何的服务可言。

以皇帝或国王为核心的统治者掌握了整个国家的政治权力之后就根据自己的偏好,如亲属关系的远近、战功的大小乃至个人特殊的爱好以及一时的热情等因素对自身所掌控的权力进行配置。在这里,不存在市场的机制配置权力,也不存在民主的机制分配权力,而完全根据统治者个人的偏好以及统治者的需要,也就是根据等级制度进行权力的配置,权力一旦配置好了之后,各个阶层的权力主体只需要对上级以及对最高的权力拥有者服务。因此,在前工业社会里,国家的昌盛、政治统治的昌明主要依赖于统治者自身的素质与能力。

工业社会以及后工业社会的权力配置本质上讲仍然属于集权型,只不过这种集权型中不断产生出分权的影子,体现出分权的路径。首先,工业社会里由选举产生主席或总统,实行行政、立法、司法三权分立。但是这种分立不是一种均等化的分立,不是以为社会更好地提供服务为宗旨,也不是一种平等式的权力分立与权力制约,而是以行政为核心统摄立法及司法的分权,在这种体制下,司法与立法本质上仍然要服务于行政。因此,在工业国家里,总统或首相的权力在实际配置过程中往往大于立法和司法,总统可以举行全民公决,决定战争与媾和,总统甚至可以采取紧急措施宣布国家处于戒严状态等,而这些都可以不需要与立法及司法等部门进行平等的协商。这表明,工业社会中政治权力的配置本质上仍然以集权为主,分权服务于集权,分权从属于集权,分权只是为了更好地实现集权。当然,与前工业社会不同,政府及社会一般都会采取多种手段或措施对总统或首相的权力加以有效的制约,提倡政府的服务职能,防止权力的过度集中与过分滥用。因此,工业社会中权力的配置实质上采取了集权为主导、集权与分权相统一的权力配置方式。

就地方政府而言,地方政府的首脑能够有效地对本地区各种行政资源和行政权力加以配置,而地方政府首脑往往处于权力配置的中心,成为权力配置的既得利益者,他们所谓的分权自然也就是建立在集权基础之上的分权,没有集权就谈不上分权,分权是为了更好地进行集权。即使在企业领域,工业社会中更多地采取科层制方式进行管理、统治和权力配置,并把这种方式推广到政治领域。在这种权力配置下,它以正式规则为管理主体,具有职权分工和职位等级体系的权力配置方式,它要求各个层级的人员遵守本层级的规则和纪律,各个主体的职务和职位按等级系列进行安排,形成责权分明、层层控制的等级系统。与前工业社会所不同的是:工业社会中各个层级的人员通过正式考试和教育训练而不是上级官员的喜好实行任用,工业社会中权力的配置与集中更多地依靠理性而不是前工业社会中的感性。

服务型社会里,权力的配置往往采取分权的方式进行,或者说以分权为主并兼顾到集权,原因就在于这种权力配置方式能够更好地为各自的选民、各自的党派、组织及团体提供服务,分权体现着平等,分权是服务理念在政治权力中的反应与体现。在这里,权力的配置不是以等级制度为主,不是以市场机制采取“用脚投票”方式为主,而是以服务能力、服务本领、服务水平、服务范围为主,任何一个党派、团体或组织,谁能够更好地为社会、为民众提供服务,谁有能力把整个社会服务好,权力就会向他倾斜,他就能够拥有更多的权利,以便为社会提供服务;反之,如果没有服务社会、服务选民的能力与本领,自身的权力会越来越萎缩,乃至丧失。所以,今天各种新的政党、新的组织、新的管理技术以及新的哲学社会思潮风起云涌,其矛头都指向以往社会的权力配置方式。

在服务型社会里,很多国家出现了由分散的小党组成的联合政府,即使实行一党制的国家也高度重视多党合作。一些国家或地区成立规模比较小的各式党派,如价值党,它要求扩大地方区域政府中的职权和规模;一些社区也要求享有“居民区权力”,其他类型的党派或团体如美国的“美化和改善环境居民小组”、“重建百老汇大街小组”、“居民防火组织”以及其他各式各样的“志愿组织”等,这反映着传统集权配置方式的失灵以及服务理念作用下的分权主义兴起。

即使在企业内部的权力配置,分权也习以为常。企业不再追求人数及规模的扩大,而是着眼于做好某一方面的事情,为某个工作环节提供服务。前任柯达公司总裁雷内克曾经说过:“过去我们的机构臃肿庞大,唯一能使我们发挥协调作用的办法就是缩小机构。”于是,柯达将公司改组为1000个不同的“利润中心”[],各个中心或单位有权负责自己的业务,其目的就是减轻雷内克总裁的决策性工作的负担。也就是说,分散权力的活动在今天的社会里已经随处可见、比比皆是。这就意味着,服务型社会里,一切反集权、重分权的趋势已经形成,这集中体现在政治权力分配、公司内部权力调整、政府机关等领域[]

 

三、服务型社会的权力运行

权力运行是指权力主体为实现特定目的而运用和行使权力的过程,是政治权力主体行使政治权力的过程,是从政治权力主体发出政治权力影响力直到收到一定效果的过程,是政治权力主体对政治权力客体施加影响、发挥作用的过程,它体现着政治权力主体的意志与愿望。

一般地,政治权力运行包括政治决策、政治执行、政治监督、政治参与四个环节。在前工业社会,各级统治者直接负责整个政治运行,统治者依托决策部门直接进行政治决策,然后向有关部门发布要求下层统治者执行政治决策,各级统治者基于利益上的一致性而使得政治决策与政治执行具有高度同质性。在这里,政治执行以及政治监督纯粹是统治阶级内部的事情,都是为了更好地贯彻上一级统治者的意志,进而也就是为了维护统治阶级的利益、意志及愿望。在这样的社会里,政治决策与政治执行更多地包含着政治统治,包含着对非统治阶级的控制,政治监督实际上是上一级统治者为了更好地进行自己的统治而设置的政治运行程序,而这样的政治监督根本上讲不是为了人民大众所服务,它也缺乏服务性。例如,我国唐朝的中央决策机构就是“中书省和门下省”,执行机构就是“尚书省”和“九寺五监”,监察机构就是“御史台”,而内廷机构则包括“秘书省、殿中省和内侍省”[]。这四类机构直接由皇帝统辖,只为皇帝一人提供服务,而不会为整个社会服务,至于明朝的东厂和西厂就更不用说了。

工业社会扬弃了前工业社会政治权力运行四个环节中的某些方面。在工业社会里,政治决策虽然也是为统治者所服务,为特定的统治阶级所服务,但是政治决策必须兼顾到不同组织、集团的利益与政治诉求。统治者的政治执行也不是自上而下的命令而要兼顾到各个利益集团的意见,政治决策与政治执行要依靠选民的投票。因此,统治阶级会利用各种工具如新闻媒体等工具进行政策宣传,强调政治决策与政治执行代表着全民的意志,为广大民众所服务,以便使政治决策得到选民的认同,减轻政治执行的阻力。工业社会的政治监督不完全是统治阶级内部不同党派的内部监督以及内部争斗,其他团体或政治组织对统治阶级也可以进行有效的监督,工业社会也会把公检法系统努力树立成全民的机构,以便进行政治监督。在政治参与方面,工业社会已经注意到民众是政治参与的主体,政治权力运行必须广泛地动员民众参与进来,以民众为核心,让民众充分地表达自己的意愿,以便减少政治权力运行阻力,实现政治权力运行目标。例如,20世纪5060年代兴起的美国人权运动以及随后的反战运动就把美国民众极大地调动和组织起来,进行广泛的政治参与,试图影响美国政府的政治决策与政治执行。不仅如此,其他处于不利地位的社会群体也纷纷组织起来,开展政治活动,进行政治参与,采取相应行动去影响政府的政治运行,其中消费者集团的政治参与推动了美国“消费者保护署”的建立[]

由于服务型社会里服务是社会发展的核心与动力要素,因此,服务型社会的政治决策、政治运行乃至政策执行等都会以把选民乃至整个民众的利益、愿望与要求放到首位为目标,强调以民为本,强调政治决策与执行不是为了贯彻统治阶级的意志,不是为了控制民众,政治运行、政治决策与政治执行的目的更多的是为民众提供政治参与的机会,为民众提供参与国家与社会管理的机会,从而最大限度地满足民众的需求,也就是更好地为选民提供服务。在这里,阶级对立以及阶级对抗已经成为次要矛盾,社会各个阶层、各个集团以及各个组织要共同为整个社会的政治运行提供服务,政治决策与执行理念从原来的管理与控制变成了服务,政治决策与执行的阶级功能不断弱化,而为社会各个阶层、各个团体提供服务的功能则不断得到强化。为此,服务型社会就要不断加强政治监督,监督政治决策与执行机构及其相关部门有没有切实为民众提供政治服务以及提供服务的程度怎样,并由此引导民众进行广泛的政治参与。

从不同类型政治主体活动的角度看,服务型社会中政治运行虽然仍然可以分为政党运行、国家政权运行、政治社团运行,这些政党、社团的政治倾向以及价值观虽然亦有所不同,但是他们都恪守一个最基本的准则,那就是切实为自己的成员提供政治决策、政治执行以及政治监督等方面的服务,最大限度地引导民众参与到本组织或团体当中来。因此,服务型社会的政党或组织的政治运行功能发生了观念上的变化,他们必须不再强调政治组织或团体之间的差异性、对立性,而要越来越注重政治运行对于整个社会的服务性。

从政治主体内部各个不同层面来看,服务型社会里同样存在着中央的政治运行、地方的政治运行、基层单位的政治运行、公民个人的政治运行等,也会产生如政治活动家、国家公务员、普通公民等各个政治主体。与前服务型社会不同,服务型社会中中央与地方以及基层单位之间将不断淡化上对下的控制以及下对上的服从关系,而是不断强化相互之间的服务关系。中央政治运行主体所思考的是如何为地方乃至基层单位政治运行主体提供服务,如何促进地方政治运行主体的发展;反过来,地方政治运行主体也会进行着眼于如何为选民以及中央政府提供服务,以便维护中央政治运行主体的活动。于是,各个政治主体之间的政治权力处于相互借鉴、相互吸收、相互补充状态,少数服从多数、多数尊重少数的真正的民主原则真正得到彰显。服务型社会中的各个政治运行个体,如政治家不再给人以一种纯粹是为了实现自身政治目的与手段这样一种印象,而是把为民众服务作为自身的存在根基,作为自身的政治运行方向以及运行目的,政治家通过为选民提供各种完备的服务活动而实现自己的政治理想与政治抱负,从而体现着服务型社会的政治运行逻辑。

 



[]施九青:《当代中国政治运行机制》,山东人民出版社1993年版,第4页。

[]参见[美]阿尔温·托夫勒《第三次浪潮》,三联书店1984年版,第351352页。

[]参见[美]阿尔温·托夫勒《第三次浪潮》,三联书店1984年版,第354页。

[]参见呼延岗《论中国封建专制政治制度下的政治运行机制》,《人文杂志》1995年第6期。

[]参见谭融《美国公共利益集团政治评析》,《外交学院学报》2002年第2期。

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