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1982年,房改试水 地财萌动(一)

  怎么也不知道

  春天 看不见 只有一次

  花全开了

  开得到处都是

  后来就很孤独

  ——顾城《麦地》

  “声声爆竹送别了1981年的最后一天,嘹亮的钟声迎来了新的一年。展望新的一年,一个比去年更好的前景出现在我们眼前。”这是《人民日报》1982年元旦社论《一年更比一年好 定叫今年胜去年》的开篇语。社论指出:“我们今天确实处在一个由乱到治、由穷到富的大变化、大发展的历史潮流中。……我们坚信,没有什么缺点是不能克服的,没有什么困难是不能战胜的。在新的一年里,我们一定能赢得比去年更大的胜利。”

  进入1982年,一心一意搞经济建设成为全体中国人的共识。中国人已经认识到,在距离二十一世纪不到二十年的时间里,如果不能把握住历史给予的最后一次机遇,就不可能在世界范围内谋求应有的话语权,“实现民族伟大复兴”的梦想也许就永远只能是个梦想了。

  9月1日,党的十二大召开,邓小平致开幕词,指出:“走自己的道路,建设有中国特色的社会主义,这就是我们总结长期历史经验得出的结论。”

  这是一个新的命题,这是一条新的道路。

  这是马克思主义与中国实际相结合的又一次历史性飞跃。

  此时的中国,一切仿佛都在希望中迸发,自信与奋起直追成为时代的最强音。

  重温中国改革开放的历史,重温中国三十年房地产发展的历史,有一句口号不得不提——“时间就是金钱,效率就是生命”;有一个地方不得不提——被誉为“特区中的特区”的深圳蛇口工业区;有一个名字不得不提——袁庚。

  香港招商局第29代掌门人、蛇口工业区管理委员会主任袁庚把他对市场经济的诠释浓缩在“时间”和“效率”的概念中,通过一句口号喊了出来。这句口号已被收藏于中国人民革命博物馆,成为一个时代的文化坐标。后来有人评价说,这一句口号在当时的震动,仅次于“小平你好”。

  这句话是袁庚的原创。但袁庚说不是自己的创造,古人早就说过了,一寸光阴一寸金,比我厉害。

  在那激情燃烧的年代里,袁庚率先提出的那句口号,如春雷般滚过中国大地,振聋发聩;他率先提出设立的蛇口工业区,比中国改革开放的标志事件——十一届三中全会早两个月,比经济特区早出生一年多;他在蛇口大刀阔斧地搞改革开放,展示出过人的智慧、胆略以及被人称之为“冒险家”的精神,把蛇口变成了改革开放的一方热土……袁庚的名字和他的故事,早已被浓墨重彩地载入史册。

  1982年,接踵而来的投资者和游客由香港来到深圳蛇口工业区。为了吸引外国专家、港澳商人及部分内地商人,被称为改革开放马前卒的袁庚,冲破了“姓资”还是“姓社”的争论禁区,在蛇口海滨大胆兴建了新中国成立后第一个市场化的“碧涛苑别墅区”,使那些到特区的投资者一登上蛇口码头,就能够看到这栋鹤立鸡群的建筑物。袁庚此举的石破天惊,不仅在于建了一座没有“围墙”的别墅,而是在中国开创了住房商品化的先河。

  随后,蛇口出现了第一份工程招标,第一家中外合资股份制企业;第一家房地产股份制企业;第一家企业自办的股份制银行。

  1982年,突破了理论困境,住房改革的实践,便在邓小平划定的“提高租金,出售公房”的圈子里,开始试点。

  中国传统的住房制度是在新中国建立后,与计划经济体制相适应而逐步形成的。建国初期,国家对职工采取了供给制和工资并存的分配制度,住房分配也以实物福利分配为主。1951年,国家开始实行工资分配制。由于当时的工资水平普遍较低,不包含更多支付住房的费用。因此,住房分配采取了低房租的福利分配形式。国家当时把房租支出比重确定为全部工资的7.48%。1955年全国实行统一的工资制度后,住房分配便以福利分配为主,职工住房租金占家庭收入的2.4%。此后,在工资逐步调整工程中,各自水平有所提高,房租水平却未有大的变化,职工住房支出占收入的比重越来越低。从而形成了延续几十年的实物福利分配住房的制度。

  这一“统一管理,统一分配,以租养房”的公有住房实物分配制度,在当时居民收入水平很低的情况下,对于保证城镇居民的基本住房需求曾起到一定的作用。但是,随着国民经济的发展和居民收入水平的变化,这一制度的弊端越来越明显。一是形成了城镇居民对福利分房的制度性依赖,抑制了居民个人对住房消费的投入;二是这一制度使国家对日益增长的住宅投资需求和大量的住宅管理、维修费用不堪重负,住房已经成为压在政府肩上的沉重财务负担;三是它排斥了市场机制在住宅产业发展中对资源配置所起的基础性作用,抑制了住宅市场的发展;四是这一制度难以从机制上抑制不合理的住房需求,助长了以权谋房的不正之风,使住房的供需矛盾无法根本解决。

  改革开放以来,尽管国家投入大量资金用于住宅建设,但福利住房制度仍使住宅产业难以形成合理积累、循环发展的机制。城镇住房的供需矛盾并没有得到根本解决。因此,进行住房制度改革已势在必行。

  与其他各项改革一样,我国住房制度改革也是在探索中不断前进,在调整中逐步展开的。

  我国房改从1978年就开始酝酿,但真正被提上议事日程还要从1980年4月邓小平关于住宅建筑的一番讲话开始。这期间,曾召开过无数次大大小小的房改会议,专家、学者们反复探讨。

  遵照国务院领导同志关于“城市房屋出售问题,要选择几个城市打开局面,摸出经验”的批示,国家建委、国家城市建设总局经过研究,决定选择几个城市进行试点,并于1982年3月15日至17日,邀请有关省、市人民政府和建委、城建局、房管局,以及国家计委、财政部、人民银行、建设银行的同志,专门就如何搞好试点问题进行了座谈。到会同志认真学习了中央、国务院领导同志的有关指示,分析了开展试点的有利条件和可能出现的问题,本着态度积极、步子稳妥的精神,对试点工作提出了具体意见。

  4月,国务院原则同意了国家建委、国家城市建设总局《关于出售住宅试点工作座谈会情况的报告》,选定在常州、郑州、沙市、四平四个城市进行试点。为了使更多的职工愿意买房、买得起房,有关部门设计了“三三制”的补贴出售新建住房方案,即由政府、企业和个人各承担1/3。售价确定仍然以土建成本价为标准,规定公共设施建设费用、建筑税和能源交通费不摊入成本,大致在150元/平方米~200元/平方米之间。补贴出售住房,个人负担部分仅相当于家庭年收入的2倍。再加之各地采取了一些优惠办法,如一次性付款折减优惠,分期付款等,所以向个人补贴出售住宅试点取得了显著的效果。

  这个把城市住宅原来的分配制度改为补贴出售的办法,在四个城市推行后效果如何呢?国务院批转城乡建设环境保护部《关于扩大城市公有住宅补贴出售试点的报告》(1984年10月11日国发〔1984〕140号)中是这么说的:

  “从试点以来,四个城市已补贴出售住宅2140套、建筑面积114500平方米,投资约1640万元,已收回和将分期收回的资金约占投资的30%。试点中,职工购买住宅非常踊跃。常州市首批出售158套住宅,第一天登记认购的就有450户,10天内登记认购的逾千户,许多群众凌晨就去排队。买到房子的群众十分感激党和政府的关怀,把出售住宅比为‘及时雨’,是‘久旱逢甘霖’,有的高兴地说‘我们总算有了个家’。

  “四个城市在低工资、低租金的情况下,一年多时间取得这样的成绩是不容易的,特别是这一试点对现行住房制度是个很大的冲击,它的影响和意义都很大。首先,打破了多年来实际存在的‘城镇职工自己建房、购房是发展私有制’的思想束缚,澄清了一些糊涂认识;其次,触动了住房由国家包下来的一套作法,推动了城市现行住房制度的改革;第三,消除了职工是否买得起的思想顾虑,实际情况是,补贴2/3不少职工买得起;第四,使那些长期分不到住房的人,有了解决住房问题的可能;第五,它将为加速解决城市住房问题创造条件,目前国家每年用于住宅建设的投资100多亿元,如一年收回1/3,10年即能收回300多亿元,约可解决1400万人的住房间题。”

  到1985年底,全国已有1604个城市和300个县镇在进行住房改革的试点,共向个人出售了1095.8万平方米的住宅。

  成效显而易见,问题也十分突出,毕竟这项改革涉及面广,难度确实较大。

  “各地试点大同小异,总的思路就是找钱,想什么办法,才能弄来建房的钱。当时能考虑到的就是卖房子和提高租金这两条路,把新建住宅出售给职工个人,提高房租,把拿到的钱再投入到新的住房建设上。”社科院财贸研究所研究员、房改制度研究专家汪莉娜说,无论是哪一种办法,都有一个问题回避不了,老百姓是否有购房的意愿和能力。

  当时,中国的改革刚刚推进到城市,企业正在进行扩权让利的探索,职工工资的改革尚未全面启动。最终,在企业的反对和各地出现的贱卖公房的风潮中,这些在各地进行的试点被叫停或不了了之。

  这不难理解,因为中国的改革不是依据理论预设,而是诉诸实践和试验,从局部开始,“撞击——反射”式地推进。

  诸多事实表明,就整个中国而言,1982年,我们的生活、我们的社会体验与房地产距离还很远。不过,上世纪的八十年代初期是一个新时代开启之时,许多未来的市场正在孕育,规则也在萌芽确立。翻开1982年的报纸,我们不难找到《分配新房做到群众满意》、《〈关于中外合营企业建设用地的暂行规定〉出台》等一些新闻报道,从那一年的许多资料中,可以看到一些关于中国房地产基本规则此时已经初露端倪。

  土地是房地产开发的一个基础。

  中华人民共和国成立之前,中国实行的是土地私有制,大多数土地属于私人所有,也有一部分土地属于国家所有。农民耕种自己的土地或者租地耕种,许多城镇居民拥有自己的房地产,这已有两千多年的历史。历朝历代都把土地的所有和使用视为公民的私权行为,朝廷或政府多采取放任态度。

  中国民主革命先驱孙中山先生提出了“平均地权”、“地利共享”、“耕者有其田”的主张,并将土地改革作为其“三民主义”的最重要措施加以实施。

  自1921年到1947年,中国共产党提出了“打土豪、分田地”的口号,但一直没有提出系统性的关于土地制度和土地所有制的纲领性文件。直到1947年7月17日至9月13日,中共中央在河北省平山县西柏坡村召开了全国土地会议,通过了《中国土地法大纲》,这才产生了第一个关于土地法的系统性和纲领性文件。该《大纲》提出,要废除封建性及半封建性的土地制度,实行“耕者有其田”的土地制度。所要建立的土地制度,显然是以土地私有制为基础的。

  1949年后,我国确立了土地的社会主义公有制,同时宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就形成了国有土地使用制度的主要特征,一是土地无偿使用,二是无限期使用,三是不准转让。

  刚刚从十年“文革”中走出来的中国,经济濒临崩溃,高度集中的计划经济体制,严重束缚着生产力的发展,也束缚着土地资源的合理配置和利用。农村土地由集体统一经营,国有土地按计划配置,实行行政划拨,土地资源处于一种无偿、无期限、无流动使用的状态。

  当时,多占少用、好地劣用、占而不用等现象十分突出,土地资源浪费极大。国家从土地上得不到收益,城市建设缺乏稳定的资金来源,导致经济发展越快,城市建设欠账越多,财政越困难。

  改革首先冲破的是土地无偿、无期限、无流动使用的禁区。1979年7月五届全国人大二次会议审议通过和颁布施行的《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定,可以出租批租土地给外商使用。国家开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费,土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。

  千百年来与人们生产生活息息相关的土地就在1982年出现了新气象。土地的市场化改革正式拉开帷幕,一场以土地有偿转让为重要构成的市场化改革应运而生。

  1982年,深圳特区开始按城市土地的不同等级向其使用者收取不同标准的使用费;《深圳经济特区土地管理暂行规定》自1982年1月1日起施行,规定了不同用途土地各自使用最长年期和不同用途不同地区每年每平方米土地使用费标准。还规定,土地使用费“可一次性付款……也可分年付款,按年息八厘加收利息。”《暂行规定》“适用于在特区兴办企业、事业的所有单位”。由此,特区的土地租赁开始走向制度化,每平方米的工业用地年租金为10—30元人民币,商业用地的年租金为70—300元人民币,平均比香港低了90%左右。香港《南华早报》刊登文章说:“这是让所有香港商人梦寐以求”。美国的《商业周刊》则评论,“自1949年以来,外国人第一次被允许在中国长期租用土地。”

  1982年对于土地使用费用的理解开始于特区并非偶然。因为外来企业与经营理念最先进入的正是这些区域,由此引发的的产权关系认知也必须更清晰。我们看到深圳首度收取的土地使用费,在未来将进一步演化、深入。五年后,这座城市历史性地实现了“全国土地第一拍”,并在全国首创经营性土地“招拍挂”。

  

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